本文作者 高舜礼 系旅游资深专家、中国旅游报社前社长／总编辑
大众旅游是一个很大数字，按照2019年的官方旅游统计，疫情之前我国国内旅游60亿人次；若扣除非以观光、休闲、度假、户外为目的的，这个数字也应在几十亿人次。本文将谈的大众旅游需求的满足，指的就是这个人群；换言之，就是需开发旅游资源加以满足的人群。那么，现在是否已做到大众需要什么、行业就能提供什么？对这个司空见惯的话题，处在不同岗位和角度会有不同回答。
从多年从业旅游的观察和感受看，大众旅游需求应是基本得到满足的，但满足程度如何就不好评估，主要是缺乏相应的数字支撑，只有一些局部数据或现象感受。譬如，疫情前每逢黄金周都是游人扎堆、拥堵不堪，说明某些产品供不应求、某些产品未能有效利用；浏览各地旅游网站就会发现，不少市县新增旅游去处缓慢，热点旅游线路变化很少；新兴的景区托管业务发展较快，被托管的几乎都是开发或经营不善的景区，有的省市多达几十、上百个；有网媒刊文说全国95％的景区亏损，这个数字肯定有所夸大，但说明景区与市场需求的不匹配已较明显；前些年貌似红火的特色小镇、田园综合体项目（不少被作为旅游项目），已陆续倒闭有一二千家。有些业内人士据此认为，对于大众旅游需求的满足程度，不可做太乐观的估计，最多也就是六七成，再往高水平去估，将很难符合客观现实。那么，究竟是哪些因素影响了旅游需求的满足呢？
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一、旅游需求满足说来容易，难在供给与需求两侧协调
旅游资源虽无处不在，但旅游发展需要条件，并非只要政府觉醒和决断了，旅游产业就一定能搞起来。不少地方为发展旅游，遭遇骑虎难下之窘，付出十分高昂的学费和代价，就足见旅游发展步履之艰、大众旅游需求满足之难。相关方面有三点：
一是产品存在结构性矛盾。我国旅游业经过40年发展，供给能力和水平有大提升，当前主要问题不在数量，而在产品的结构和质量。例如，观光产品仍占大头，且一般水平的居多；度假休闲缺乏龙头产品和核心竞争力，国家级度假区搞了30年，度假主流仍以乡村为主；西部旅游资源品位较高，但公共设施、综合配套和软件服务欠缺，观光与度假难以深入和久留；旅游娱乐较前丰富，但实景演艺一态独大，夜间生活仍需主题和形式创新。
二是市场需求变化加剧。随着国家经济的发展，00后崛起、60后陆续进入老龄化，旅游成为了国民生活性需求，疫情前出境旅游已达1．55亿人次，国内出游每逢节假日以数亿人次计。旅游需求也在加速变化，求新、求异、求时尚、求品位、求刺激、求享受的不断增多，一旦需求不能得到满足，便有向国外溢出的可能，这对旅游资源开发是严峻挑战。
三是旅游开发有客观难度。旅游产品不同于一般公共服务，不像是解决供水、照明、垃圾处理，只要有资金和技术就能行；又不同于公共文体设施，如城市公园、体育场、健身馆、图书馆、音乐厅，虽然都是满足大众需求，但旅游更强调个性对应；也不同于工农业生产线的产品，如面包、奶奶、蔬菜、果蔬，甚至是汽车、游艇、房屋，旅游产品既是有形的场景或建筑，又包含精神、文化、审美，还与市场因素密切关联。
二、旅游规划编制容易，难在发挥导向作用
编制规划是旅游开发的起点：开发旅游资源，就得先做规划；参加行业评比创建，也要做规划；盘活失败项目，还要去做规划。旅游规划做得如何，关乎一地旅游业发展，也与满足旅游需求直接相关。近些年，各地旅游规划做得不少，但对旅游开发的指引作用有限。
一是有些规划落入“走过场”。由于规划评审把关不严，规划成果便能蒙混过关，久之便有程式化和走过场之弊：旅游规划种类较多，诸如时段的、全域的、跨区域的、申报项目的、专项性的，有的三五年还要重做或修编；由于固定体例和编制范式，在提出空间布局（如几带、几廊、几块）、罗列若干潮流性业态后，其它章节和配套部分便可拼凑；以客源市场研究为例，多数规划团队把握不准不深，只能主观拔高当地旅游前景，搜集时髦的旅游业态，东拼西凑一些数据材料，很难契合当地旅游市场；评审专家聘请没有规则，评审流程也走过场，很少听说哪个规划未获通过。
二是规划成果良莠参半。有些甲方为了增加规划的可操作性，要求乙方加强重点项目策划。这对规划团队是很高要求，只有具备很高专业素养、理论联系实际者方堪胜任，也只有参透旅游发展规律、吃透当地旅游资源，才可能号准旅游发展之脉，这种团队现实中难得一见。常听参评规划的专家说，能把规划做好的凤毛麟角，占不到总数的5％。原因是规划编制已形式化、模式化、作坊化，最后虽编写出“砖头”厚的成果，但创见、精髓和要义太少，期望发挥对旅游开发的指导和引领也难。
三是规划遵从意识淡漠。一地编制的旅游规划，大都由政府或人大审核批准，对旅游开发具有约束力，但现实中只能部分做到，部分地方仍是“规划规划，墙上挂挂”，或是不能遵守规划，或是因政府换届换人而搁置。也有一些客观因素的影响，如近些年行业内新提法、新名目较多，一旦“出新”就得做规划，否则影响申报项目；规划期限与政府任期脱节，造成规划难以持续贯彻；规划编制质量过低，以至于难以修订，只能另起炉灶。
三、旅游开发拍板容易，难在提高成功率
目前，主导旅游开发或项目建设的大致有四类：一是由地方领导或部门决策推动，牵头或承担者多是政府平台公司或文旅集团，项目开发规模一般较大；二是有实力的投资集团或民营资本，有些来自房地产、煤矿、森工、外贸等跨行业，经济实力雄厚或容易筹集资金，有拿到大片建设用地的可能性；三是以旅游为主业之一的大集团，多年来开发和经营旅游业，已对旅游发展规律有相应把握；四是小规模的投资开发者，如村镇集体、小老板、机构投资者、旅游票友等，投资总量一般不很大，旅游开发带有摸索性。这些旅游开发者中，成功概率相对高的是以旅游为主业、了解旅游市场规律的，其它几类则要差一些。
一是贪大务虚。觉得只要大手笔开发，必定会有大改观、大回报、大政绩。有的省（市）文旅厅（局）长宣称“项目为王”，旅游投资额越大越好、多多益善；一些省市冒出巨量的文旅项目，有集几十个剧场于一体的“演出城”、有十数个巨大建筑的博物馆群；还有跨区域的旅游开发，如某省提出开发“两山一湖”、某市提出两城市间搞旅游“双核驱动”。主要问题在于，旅游开发的规模与集群效应，远比房地产开发复杂得多，若吸引谁来消费都定位不准，便注定了投资开发的悲剧性。
二是轻率拍板。也就是头脑发热、盲目决断。一些大的旅游开发，往往未有事先的深入调研。在政府的背景下，有的领导爱出题目、定目标，致使工作流程倒置，调研、论证、流程都是“指令性”的，结论却是已经“内定”的；非旅游背景投资集团的开发决策，虽不像政府领导那么拍板，会请专业机构做调研咨询，甚至是全球最知名公司，如麦肯锡等，但结论未必有多大参考性。某企业大佬放言10年超过上海迪斯尼，也应是受了下情或咨询一类的误导，说明其投资开发前的市场调研也难深入。有位旅游小镇的成功开发者说，他当初拍板开发该项目时，对大小旅游概念、接待人次与人数、旅游业态之类不甚明了，以致影响了他对开发条件和前景的准确判断，造成陆续追加很多投资。试想，那些决策投资大项目者，有多少在拍板前是一清二楚的。
三是好高骛远。也可说是误打误撞，贪图虚名，这在寻找规划、策划、设计、评审人员时最为明显。那些拍板者开口便说，请国内最好的、甚至世界级团队来担纲，落实者便四下寻找带“中国”、“国家”、“部委”字头的，或最知名的几所高校的下属单位，实际上很可能是找偏了。一是每个研究机构或团队各有所长，如搞政研、科研、教学、统计、规划、设计等，在不知其底细的情况下，很可能请来的人恰是那不擅长者；二是冠以知名大学的研发机构鱼龙混杂，有一北方县慕名去上海某知名高校聘请规划设计团队，到了那儿才发现，就近的一条街上有数十乃至近百家冠以该大学名号的旅游规划设计机构，使得他无从辨别其业务专长；三是国际研发团队“深不可测”，既有难以窥探其底细的困难，也有它对中国国情和市场理解肤浅的问题，早些年四川、云南、山东聘请国际团队编制旅游规划，江西抚州某县聘请荷兰专家做旅游开发，保障工作费了九牛二虎之力，最后成果却很难在业界宣传。
由于上述原因，10年前全行业曾流行的抓“旅游大项目”，至今在旅游市场大多已销声匿迹、乏善可陈。贵州近期主动清理的203个低效闲置旅游项目，不排除一部分是由于轻率拍板造成的。
四、旅游开发启动容易，难在最终做成精品
旅游开发作为一项较复杂的综合性工程，只有从头到尾各个环节、板块儿都有机协调、一气呵成、一条龙运转，才能做成好产品。有的市县以为做了旅游规划，便可丰收在望，这是农民秋播冬小麦的心态，套在旅游开发上便是奢望和妄想；若做一个比喻，编制规划充其量只是送孩子入学，能否后来考上大学，中间有数不清的步骤和环节，也充满了泥沼、沟壑、荆棘和陷阱。
一是定位和设计不专业。一些地方受眼界和投资额的限制，觉得开发小景区或民宿、客栈没啥难度，以为模仿或想象就行了；有的地方沉迷于打造网红、爆款产品，盲目引进自吹自擂者，最终搞得乱七八糟，如分不清度假与商务住宿、度假区与旅游景区、山地度假与海边度假，最终搞出的产品只能无缘旅游市场。
二是开发要求与资金不到位。开发好一处旅游吸引物，需要巨大投资和专业力量支撑，很多地方做不到。上海迪斯尼在建时，不只一家游乐园企业讲，它施工的那番精益求精，国内企业没有办法企及。眼下所见的旅游开发建设，不在少数的是因陋就简、粗制滥造，原本设计的是仿古的、最后做成了当代的，原本计划建设特色民宿、最后弄成商务客栈，原本该是富有艺术审美的石块铺地、最后改用大方砖、瓷砖了。
三是建设团队不够专业。旅游开发如同家庭房屋装修，即使相同户型的几套房子，由不同团队施工其效果相去甚远。海口观澜湖有一电影公社的旅游项目，主体是4组不同年代的建筑，每组建筑格调都契合了所属年代，原来它是电影人按外景标准开发的。与之相反，广东某市仿建了奥地利的哈施塔特小镇，据说奥国有关人士闻之诧异，觉得事涉知识产权，欲来华交涉和维权，但到现场一看却转怒为喜，因为它压根儿就不像该国小镇。这说明，旅游开发建造能力LOW得离谱，若相当数量的旅游开发搞得“画虎不成反类犬”，旅游需求怎么能够满足？
四是诸多因素协调不容易。旅游开发关联的要素与配套很多，如景观、配套、线路、游道、绿化、标识、导引、讲解、餐饮、厕所、停车、灯光等，要把旅游资源开发为好产品，必须富有实践经验的专业人士加以统筹和弥补。一个以开发房地产为主的团队，建筑房子一类是长项，可建好酒店、游客中心，若延伸到度假区、文旅演艺就未必在行；若聘请几家团队、各展所长，各自专业背景下的环节能够做好，但交叉地带、过度环节、整体格调仍需要专门人才加以统筹。
五、旅游开发按部就班容易，难在突破性的探索创新
如何有效满足大众旅游的需求，业内人士会有各种见解。多年的发展实践表明，按部就班发展最为省心省力，但旅游供需矛盾不会自然消弭，产品结构问题还会加剧，必须下决心转变、突破、探索和创新。要倡导进一步政府转变职能，减少对旅游开发的行政干预，贯彻市场机制决定资源配置，促进旅游供给侧和需求侧相协调，在提升开发针对性的同时，逐步盘活沉淀的低效闲置项目。
一是要建立公开评价机制。旅游等相关部门应对涉及旅游开发的各项成果，如规划、项目、工程、景区、酒店、度假区等，明确要求在开发现场树立说明牌，详细载明各个阶段的参与者及其具体工作，载明决策、规划、策划、设计、施工者，并将有关信息在旅游部门或协会官网加以公布，以提高旅游开发甲乙方的信息透明度。
二是加强成败案例研究。文旅部门、协会应设立专门课题和经费，加强对全行业旅游投资、各旅游产业要素、旅游开发热点等专题研究，及时向社会发布研究成果和提示预警；同时，鼓励业界的官产学商研各层面，加强对旅游开发成败案例的研究，通过解剖一只只的“麻雀”，为各地旅游开发提供实在的借鉴。
三是畅通行业评价渠道。在国家和省级文旅部门指导下，由协会、中介机构、专业机构、媒体等牵头组织，细分产业要素和产品类别，定期组织旅游开发好项目的评选，以接待、收入和纳税为核心确定若干评价指标，采取网上投票、问卷调查、专家打分等相结合方式，做出若干行业性的评价。
四是探索建立呆坏项目“救治专科”。针对目前旅游开发失利的项目，鼓励建立具有实践性和落地专长的旅游专业咨询机构，为各地开发失败项目把脉问诊，查找失败原因，提供专业救助方案，推荐或联系专业工作团队，最大程度地激活和盘活旅游存量。
切实提高旅游开发水平，努力满足国民旅游消费需求，既是贯彻“以人民为中心”、“一切为了人民”的思想，也是一项长期而艰巨的目标任务。在旅游发展实践中，要把努力提供大众所需要的旅游产品，作为战略性、宏观性、行业性的方针和原则，也要清醒而理性地认识到，在较长一个时期内，全行业尚不具备全面满足大众旅游需求的能力。因此，务必保持谦虚、低调、务实之态，力避信誓旦旦、吹牛扯淡、夸夸其谈，只有以专业、勤勉、创新的实干，才能逐步缩小满足大众旅游需求的差距，树立旅游行业的地位和形象。
